Come il Pnrr ha migliorato la Pubblica amministrazione. I dati di Bankitalia

L’inefficienza della Pubblica amministrazione italiana non è inesorabile . Anzi, quando gli incentivi sono forti, le scadenze credibili e il rischio di perdere fondi reale, allora la Pa diventa più efficiente. Persino dove si pensava che il guaio fosse ormai strutturale. Questo è quanto emerge da un paper della Banca d’Italia intitolato “Gli incentivi e le innovazioni organizzative migliorano le performance della pubblica amministrazione? Lezioni dal National recovery and resilience plan”, ossia il Piano nazionale di ripresa e resilienza (Pnrr), e firmato dagli economisti A. Accetturo, A. Baltrunaite, E. Lazzaro e A.L. Mancini. Lo studio analizza oltre 200 mila gare per le opere pubbliche bandite dai comuni tra il 2016 e il 2023 (178 mila fuori Piano, più di 6 mila sotto il Pnrr, e 20 mila i bandi definanziati con la revisione del 2023), e confronta ogni contratto Pnrr con un contratto simile, dello stesso comune e dello stesso anno, ma fuori dal Piano. Il miglioramento più evidente è sicuramente quello rintracciabile nella fase dell’aggiudicazione , ossia quando una gara bandita si traduce nell’assegnazione del lavoro a un’impresa. E qui il primo dato è sicuramente quello della buona riuscita e della celerità: quando l’appalto era parte del Piano, la probabilità di essere aggiudicati è stata dell’88 per cento, contro il 69 per cento delle gare fuori dal Pnrr, e persino in tempi più brevi di una decina di giorni, ossia il 19 per cento in meno. Ma come si è raggiunto questo miglioramento? Secondo Bankitalia, a esser stato decisivo è stato l’approccio orientato alle performance: dai fondi condizionati al raggiungimento degli obiettivi fino alle scadenze controllate (carota più invogliante, bastone più credibile). Ed è proprio qui il guadagno maggiore: 15 punti sono arrivati dalle condizionalità, cioè dal vincolo che tiene i soldi agganciati agli obiettivi e il rischio reale di perdere i fondi se non si fossero centrati. C’è stato poi un miglioramento nella trasparenza – le responsabilità erano più visibili – dovuto alla digitalizzazione delle gare. Anche la centralizzazione presso le stazioni appaltanti (che ora stanno esplorando l’AI e la creazione di agenti per snellire le procedure) ha aggiunto circa 6 punti percentuali. Ora, guardando il nostro paese pieno di asimmetrie che si riflettono anche nella Pa, e al piatto troppo grande per la nostra burocrazia, ci si aspetterebbero altrettante asimmetrie nei miglioramenti. Al contrario, secondo quanto pubblicato da Palazzo Koch e guardando un indice costruito sui dati degli anni precedenti al Pnrr, nei comuni con minor capacità amministrativa la probabilità di aggiudicare una gara è salita di 23 punti percentuali, contro i 18 punti di quelle con maggior capacità . Ovviamente, partire da un gradino più basso aiuta nei punteggi, ma non era un risultato scontato. Questo è accaduto grazie – di nuovo – all’innalzamento del livello della governance, alle regole più indirizzate verso gli obiettivi, all’apprendimento organizzativo, e conseguentemente al consolidamento del metodo. Tanto che l’effetto si è traslato, seppur moderatamente, nella gestione delle gare non-Pnrr, con un aumento della probabilità nell’aggiudicazione di tre punti. E forse tanto basta a dire che non esiste alcun blocco strutturale e inesorabile che impedisce alla Pa italiana di essere più efficiente. A riguardo, l’osservatorio costruito dagli autori è prezioso perché distingue i risultati nelle performance rispetto alle due fasi degli appalti. Da un lato la gara, che dipende soprattutto dalla Pa e dove erano applicate le nuove condizionalità. Dall’altro la realizzazione, dove a entrare in gioco sono le imprese, ma che corrisponde al momento in cui le condizionalità e gli incentivi ai risultati, previsti per i comuni, si fermano (quando il Pnrr fu disegnato si pensava che il collo di bottiglia fossero le stazioni appaltanti, le nuove regole sono state limitate ai soggetti pubblici). Il risultato è che i miglioramenti nella fase realizzativa sono stati principalmente dovuti all’anticipo della liquidità , con gli effetti maggiori rintracciabili nell’avvio dei lavori, mentre gli effetti si sono man mano assottigliati proporzionalmente all’avanzamento del progetto, fino ad avvicinarsi allo zero. E’ lecito infine domandarsi: aumentando la celerità è aumentato il rischio di un calo della qualità dei progetti? Guarda il numero dei ricorsi al Tar (4,5 per cento dei bandi superiori a 5 milioni di euro), la rapidità e lo snellimento delle procedure non sono stati un problema, per ora. Sarà certo interessante, nel futuro e con ulteriori dati, guardare allo stato di salute dei progetti pochi anni dopo la realizzazione.

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